自贸区是我国高水平对外开放最重要的战略举措。十八大以来，我国形成了以21个自贸试验区、1个自贸港为代表的区域协同开放平台主骨架，各自贸港区发挥制度创新试验田的作用，在更宽领域、更深层次上不断探索对外开放新路径。自2013年我国在上海自贸区推出第一张外资准入负面清单以来，先后出台了全国版、自贸区版和自贸港版三张清单。目前已经历了7轮清单修订，外资特别管理措施从第一版的190条缩减至2021年版全国清单31条、自贸区版清单27条、自贸港版清单27条，并于2021年在海南自贸港推出了全国第一张跨境服务贸易负面清单，形成了制造业基本全面开放、农业服务业持续有序开放的发展格局，有效拓宽了外资投资渠道，有力支撑了我国高质量利用外资和外资在双循环新发展格局中内联外通的枢纽性作用。

也要看到，当前版本的外资准入负面清单内容是经过10年的开放试验和各主管部门反复论证、斟酌、协调、平衡的结果，进一步缩减负面清单条目，推动相关行业开放将面临巨大阻力和压力。面对错综复杂的国际环境，要实现发展和安全的平衡，自贸区仍然要首当其冲承担起先行先试的探索任务，并加速向全国推广成熟经验，最终实现高水平全面开放的目标。以下是对自贸区进一步缩减负面清单的几点考虑。

一、自贸区版清单要与全国版清单形成更显著的梯度

从目前两张清单的长度看，自贸区版清单比全国版清单条目减少了4条，在全国版清单基础上删减了1条农业领域条目、2条制造业领域条目和1条服务业领域条目。此外还在一些条目上有部分松动，包括：将玉米新品种选育和种子生产的中方控股限制改为中方股比不低于34%；删除了市场调查限于合资的规定；允许经批准的中外合作电影摄制；将禁止外资投资文艺表演团体改为文艺表演团体由中方控股。

依上所见，目前在两张清单中所呈现的开放梯度与赋予自贸区先行先试的定位不充分匹配。一方面，我国将外资准入管理模式改为准入前国民待遇加负面清单后10年来，各自贸区在承担先行先试作为方面可圈可点，事实证明，这种由点带面的开放探索形式在我国是可行的、安全的，可以适当提速扩面。另一方面，在自贸区进行适度超前的改革探索是必要的。只有拉开自贸区与全国的开放梯度才能更精准快速地为开放积累有益经验，并向世界展现中国在逆全球化风潮下，坚定不移支持经济全球化和跨国投资的决心，提振外商投资信心。有必要在负面清单修订过程中，进一步拉大自贸区版清单与全国版清单的差距，真正体现自贸区大胆闯、大胆试的探索定位，将自贸区建设成我国最高开放程度的区域。

二、行业主管部门要加速形成外资管理模式由事前管理向事中事后管理转变

缩减外资准入负面清单、推动更大力度开放是不可逆转的大势。外资有序发展不能仅靠准入限制，重点应放在适度、合理的边境内监管上，这是在全球形成广泛共识的通行做法。在这样的逻辑推演下，一些行业还有开放空间，可通过放开准入，并按照行业特性完善事中事后监管的方式有序开放。当务之急是系统性评估各领域开放风险，从产业冲击风险、生物安全风险、粮食安全风险、国土安全风险、信息安全风险、意识形态风险等维度切实找准行业开放的风险点位，以风险量级高低和自贸区已有探索经验为依据，再筛选出一批可开放领域，同时，要同步改变一些行业的现行管理模式，将对外资开放纳入行业监管体系中，加大事中事后监管力度，设计好与开放程度相对应的行业安全审查机制、罚则条款和行政管理容错机制，加强风险预警监测和风险处置能力。

三、加快自贸区服务业负面清单缩减速度

服务业是进一步缩减负面清单的关键。服务业部门多，牵涉业务广，风险点多，这些领域审慎开放是必须的，非但我国，在许多高标准经贸规则中发展中国家均做了开放权限保留。因此，许多关键领域的开放探索只能由自贸区做点上突破以有效管控风险。缩减负面清单不是最终目的，更重要的是为我国服务业开放设计可行的实施路径。首先，要厘清各服务业部门开放的红线和底线，目前自贸区版清单中80%以上条目涉及服务业，这些服务领域不开放绝大部分都与国家安全相关联，如意识形态安全、信息网络安全、民众生命健康安全等。对于这些涉及安全风险点的部门，要进一步剖析其不开放和可开放的底层逻辑。如，一些与意识形态相关的增值电信、文化、电影制作等领域，其风险核心是内容输出，就可以在自贸区“打开大门，管好小门”，通过内容审查来规避风险，或从禁止投资向合资转变渐进式放开准入限制。再如，高等教育领域中商科和工科等学科专业，意识形态影响相对较弱，风险不高，可率先放开独资限制。这样既能够吸收发达国家的先进理念、技术和管理，提升我国整体学科建设水平，也可降低我国教育服务贸易逆差。一些商业化大数据跨境则可以在完善的合规性监管框架下实现安全流动。第二，自贸区应成为服务业开放的系统集成平台。我国的服务业开放平台，除了自贸港区外，还有37个服务外包示范城市、11个服务业扩大开放综合试点城市和28个服务贸易创新发展试点城市。这些试点地区在探索服务业高水平制度型开放中各有侧重，互为依托和补充。下一步，应强化各类开放载体的系统性和协同性，将其他载体的探索内容和成功经验率先同步至自贸区，赋予自贸区更大的自主探索权限，将自贸区打造为我国服务业开放的系统集成平台。第三，将自贸区打造为我国服务业对接高标准经贸规则的先行平台。为优化调整国内经济规则、规制和标准，尽快与高标准国际经贸规则衔接，我国先后提出加入CPTPP和DEPA，并启动了相关领域改革开放的先行先试。以CPTPP为例，其文本体量庞大，涉及几千个条款，我国目前在劳工标准、国企改革、竞争中性、知识产权、数据跨境流动自由化等领域尚存较大差距，要安全稳妥实现全面对接，弥合差距，达到“入圈”标准，自贸区是不可或缺的中试平台，应承担起各领域对接探索的任务，为我国在加入准备阶段完成全面自我适应做好铺垫。

四、提速欠发达地区的自贸区扩围，补齐区域布局缺口

我国的自贸区区域格局呈梯次雁阵行排列。有10个沿海自贸区，8个内陆自贸区和3个沿边自贸区。总体区域布局看，中东部地区明显偏重。3个沿边自贸区分别位于广西、云南和黑龙江，与南亚、东南亚等区域国家及俄罗斯接壤，是我国沿边开放和对接“一带一路”倡议的前沿阵地。目前的自贸区格局唯独在面向中亚国家的方向上形成了缺口。从长远看，少了自贸区这一开放支点，将制约我国拓展中亚国家全方位经贸合作及通过西线向欧洲、中东等地区的深度经贸延伸和辐射，并进一步拉大新疆、内蒙古、甘肃等地与其他省区的经济社会发展差距。鉴于此，应提速在上述区域的自贸区建设，早日形成连点成线、连线成面，东西双向互济的区域布局，在国内经济最薄弱地区做好全面缩减负面清单的压力测试。

（以上仅代表专家个人观点。）

【作者：中国国际经济交流中心副研究员 谢兰兰、中科国经信息技术研究院执行院长 许伟】