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专家视角
【原创】率先在自贸区对接CPTPP规则,推动我国医疗服务领域扩大开放
2022年6月13日
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2021年9月,我国正式提交加入CPTPP的书面申请,目前正在积极推进加入进程。这是我国医疗服务领域高标准、高质量扩大开放的一次重要契机。

医疗服务是市场化程度较高的服务业态,在我国开放时间较早,早在1989年我国即开始试办中外合资和合作医疗机构。入世以来后,我国医疗服务部门按照《服务贸易总协定》(GATS)承诺有序开放,同时自主开放进程也在不断探索深化。

“十四五”时期,随着国民收入水平持续提高,全社会对高质量医疗服务需求将大幅增长,对标CPTPP高标准经贸规则推动我国医疗服务领域扩大开放,既适应当前国民消费需求升级的大趋势,也能促进疫情冲击下国内健康医疗消费回流,长远看,国外高端医疗要素不断集聚还将推动国内医疗服务水平全线升级。

 CPTPP医疗服务贸易规则特征:由“边境上规则”向“边境内规则”拓展

CPTPP文本中并未设置医疗服务贸易专章,相关条款分布于不同章节。第10章跨境服务贸易条款适用于跨境交付、境外消费、自然人移动三种医疗服务贸易形式,第9章投资条款适用于商业存在形式的医疗服务贸易。

在边境上规则部分,CPTPP强调赋予跨境服务提供者、商业存在和投资市场准入自由。要求各缔约方普遍取消对其他缔约方服务提供者服务提供数量和形式限制,对商业存在形式所有权、高管和董事会成员的限制,并要求除以负面清单方式列示的不符措施和保留权利外必须全盘接受规则,对来自其他缔约方的服务提供者开放市场。

在边境内规则部分,CPTPP强调以国民待遇和最惠国待遇为基准,通过国内政策配合和协调延伸,为另一方服务提供者、商业存在和投资创造公平竞争环境和稳定发展预期。相关措施涉及与贸易便利化相关的国内规制、承认、透明度及支付和转移等诸多内容。与其他贸易协定对规则措施仅做原则性约束不同,CPTPP规则体现了更强的可操作性,涵盖了从磋商到文件送达的所有操作细节。同时缔约方不仅要受贸易规则约束,还将受到法律法规、生态环境、商业模式等多维度约束。同时要求各方遵循棘轮机制,保证开放程度“只进不退”,这一规则设置有利于激励缔约方更高水平的自主性开放。

我国医疗服务领域开放程度与CPTPP规则仍存较大差距

对标CPTPP规则,我国医疗服务领域边境上规则和边境内规则开放程度仍有不小差距。

从市场准入看,我国目前对外资医疗机构准入门槛依然较高。在数量限制方面。我国目前允许外国服务提供者与国内合作伙伴设立合资医院或诊所,但外资持有多数股权不高于70%,且外资医疗机构不能设置分支机构,同时还要求合资医院和诊所的大多数医生和医务人员具有中国国籍。在独资医疗机构设立方面。我国对外商投资医疗机构的政策几经变动,反复调整,经历了禁止、部分放开到重新设限的过程,政策的稳定性较差。2010年以前,政策明文禁止设立外商独资医疗机构,只允许合资、合作,且外方股比不高于70%。2010-2014年政策有所松动,允许在我国境内试点设立独资医疗机构,试点范围从上海自贸区扩大至北京、天津、上海、江苏、福建、广东、海南等7省市,但实践中只允许港澳台地区的资本设立独资医疗机构。2015年后,国家对外商独资医疗机构的政策方向发生转变。在先后两版《鼓励外商投资产业指导目录》中将外商投资医疗机构列入“限制类”,仅允许合资合作两种方式,上海自贸区试点外商独资医疗机构的相关政策也被中止,这一政策导向延续至今。

从国内规制看,尚存较多阻滞外资医疗机构业务拓展的“非国民待遇”。集中体现在如下几方面。第一,外资医疗机构在我国医疗系统中身份较为特殊,被排除在医院评级体系外,医师缺少为社会认可的晋级通道,其专业能力难以在现行国内体系中得到充分体现。第二,限制外资医院外籍医生和医务人员比例,仍要求合资医院和诊所的大多数医生和医务人员具有中国国籍,而现行制度将医师职称、课题招标、各类资格认定等与公立医院捆绑,医师多点执业政策细则不明确,客观上限制了国内医疗人员流动,人才匮乏短缺,特别是技术人员缺乏,对外资医疗机构业务拓展制约性极大。第三,外资医疗机构未被纳入国家基本医疗卫生保障体系。外资医疗机构进入我国市场以来主要目标消费群体是本土高端人群和外籍来华人员,自然被排除在以保基本、保民生为根本目标的国家基本医疗卫生保障体系之外。随着国家对外资医疗机构诊疗价格的规范和国民医疗消费需求的变化,外资医疗机构具有强烈的对接本土市场的业务拓展需求。

从自然人移动看,外国医师来华执业受制于执业资格互认。在外籍医师执业方面,我国在GATS和RCEP中仅对外国医师短期行医做出承诺,允许持有本国颁发的专业证书的外国医师获得主管部门许可后,在我国提供短期医疗服务,服务期限为6个月,可延长至1年。在此基础上我国又进一步自主开放。2016年,将外国医师(医疗团体)来华短期行医的审批权由省级下放至设区的市级。2020年进一步优化政策,对外国医师来华临床学术交流、短期行医和长期行医设定了不同的准入要求,短期行医实行执业注册制,长期行医要按照《中华人民共和国执业医师法》进行准入和注册执业,并需参加医师定期考核。但是,国内医疗执业资格和标准体系与CPTPP缔约方间存在很大差异,特别是实行直接资格认证方面。这意味着,在医疗服务领域仍有较大互认难度和较高的转换成本。

另外,许多国外医师来华提供医疗服务的形式并非短期或长期执业,而是进行单台手术或其他一次性高端医疗服务,国内仍无法提供及时、高便利度的准入。

对接CPTPP规则推动我国医疗服务领域加快开放

医疗服务事关民生,虽然国内已经探索开放多年,但与CPTPP的发达缔约方相比,开放度、便利度仍然较低。对国内尚未开放的领域,可以自贸区为先行先试平台展开规则对标压力测试,为我国顺利加入并实施CPTPP提前探路,为医疗服务领域高水平开放积累更多可复制可推广的先进经验。主要开放任务如下:

一是逐步放开独资准入限制。准许外资设立独资医疗机构是开放医疗服务市场的关键环节。从CPTPP缔约方的普遍做法看,对外资准营领域一般不再施加股比和数量等限制。我国2020年底达成的《中欧全面投资协定》中承诺解除对欧盟投资者在北京、上海、天津、广州和深圳等主要城市设立独资医疗机构的限制,这为加入CPTPP放开独资医疗机构准入提供了重要标尺。由于外资医疗机构经营完全依照市场化运作,可以参照内资民营医疗机构的规范和监管方式,放松事前监管,加强事中事后监管,从加强对医疗服务部门开放的立法着手完善相关国内规制。

二是提高外资医疗服务的国民待遇水平。1.简化外资医疗机构在投资审批和设备购置方面的程序,减少大型医疗设备采购限制,试点大型医疗设备采购由前置监管向事中事后监管转变。2.放开对外资医院开设分支机构的限制,为外资医疗机构在人员和资源共享,集约化管理方面创造条件。3.赋予外资医院在专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入、科研立项等方面与内资医院相同的待遇。4.在有条件的地区试点探索外资医疗机构部分业务对接本地医保,有效缓解公立医院的诊疗压力,满足国民日益增长的对高质量医疗健康服务的需求,并为医疗体制改革积累经验。

三是推动医学学历学位、医师执业资格及医学检验检测结果国际互认。从国际惯例看,学历学位和检验检测结果互认难度相对较低,可以先从这两方面着手,推动与各缔约国医学学历学位及医学检验检测结果互认,特别是与发达国家间互认,以推动行业标准国际化。医师执业资格互认一直是国际性难题,体现了各国对医疗服务提供的谨慎态度。对此,可采取更灵活的方式予以解决,如简化双方医师在对方国家执业认证的流程、缩短认证时间等。

四是推动跨境远程诊疗便利化。跨境远程诊疗是利用全球优质医疗资源的重要渠道,目前我国这方面的国内规制基本处于空白状态。应尽快构建跨境远程医疗支撑与运营体系,完善远程诊疗系统。在风险可控可防前提下,扩展跨境远程医疗的范围和类别。简化外国医师远程诊疗制度,探索外国医师参与远程诊疗的审批模式从注册制向临床交流备案制转变。

作者:谢兰兰(中国国际经济交流中心 副研究员、副教授)

(以上为专家个人观点)